央廣網北京1月26日訊息（記者汪寧）2023年12月6日，江西省吉安市吉安縣的王女士向央廣網記者反映，12月2日上午8時許，8歲兒子在小區門口買早餐途中，被一隻突然竄出來的狗撲倒在地，孩子的額頭、面部、嘴巴被咬傷，縫了90多針。
王女士說，事發後，她報了警，目前已花費醫療費好幾萬元，後續還要進行修復整容。如今雖然找到了犬隻主人，但因對方經濟能力較差，僅賠償了5000多元錢。
近年來，“惡犬傷人”事件屢見不鮮。據媒體報道，就在2024年1月13日，哈爾濱依蘭縣，一女子在路邊遛彎時，被突然出現的大型犬隻咬傷。相關監控影片顯示，整個撕咬過程持續數分鐘。
記者在中國裁判文書網以“狗咬人”為關鍵詞檢索，共檢索到939篇裁判文書。
近段時間，記者在北京、鄭州、南昌、蘭州等地採訪時發現，不少小區內宣傳欄或電梯內外，均貼有文明養犬的宣傳提示，在一些地方街頭，部分人在遛狗時也會牽好繩子，但不牽繩、不辦狗證、違規養禁養犬的情況並不少見。
治犬重在治人，更要治理城市管理“短板”。某市公安局城市警察支隊一工作人員表示，雖然不少城市有養犬管理條例，但在治理中仍會面臨執法難的問題。一是違規養犬人對執法不配合，易起衝突。二是老年人不喜歡牽狗繩、牴觸情緒較強烈。三是取證難、執法難，執法“有心無力、幾乎走過場”。四是流浪狗無法找到主人，受害人起訴難。
除了拴狗繩，法律準繩也需切實加強。在中南財經政法大學法學院法學教授錢葉芳看來，各地養犬管理法規的立法宗旨除了表述差異外，都是從保護人的角度對犬類進行管理，尚未確立犬類保護理念。“偏重管理、忽視保護”，是各地立法難以規制不文明養犬行為的主要原因。
惡犬傷人屢見不鮮，狗患緣何頻發？
與江西王女士的兒子一樣，河南省原陽縣朱女士的兒子也曾被狗咬傷。她稱，3歲的兒子曾被小區一業主收留的流浪狗咬傷，花費2300元。“報警後，警方說不歸他們管，讓找物業。物業調監控找到犬主人，但沒辦狗證，她不承認是她的狗，不願承擔醫藥費。”朱女士說。
在不少城市街頭，市民遛狗不牽繩的情況仍時有發生（央廣網記者 汪寧 攝）
對於遛狗未牽繩的原因，北京市民劉先生解釋說：“剛撒開一會兒，很快就到家了。”另一名正在遛狗但未牽繩的市民則表示，自己的狗“不咬人，不用拴繩”。甚至，有市民認為，所養犬隻屬自己所有，自己有權決定怎樣處置，不辦證也不重要。
另外，在北京市四環內一商業場所附近，記者看到，多位市民帶著禁養犬活動，有的市民對犬隻拴繩，有的則無拴繩。他們表示，按照規定，這些犬不能在市內養，都是偷偷地養，辦五環外或郊區的證，帶回市區養。白天不出來遛，只要沒人舉報就行。
在北京城區內，有市民攜帶大型犬隻（央廣網記者 汪寧 攝）
除了一二線城市，狗咬人事件也發生在縣城和農村地區。2023年2月，河北邢臺市侯口村發生了一起惡犬傷人事件，5只大狗襲擊了一對六旬老夫婦，女性被狗直接咬傷致死，男性也被咬成了重傷。
河南省原陽縣公安局原興派出所西街社群警務站網格警務助理李元利說，犬傷人部分原因是未牽繩，另一部分原因來自流浪犬。一些養犬人的隨意遺棄直接造成大量流浪狗的產生，歸根結底在於犬主人責任意識淡薄，即使有愛心人士收養，一旦管理不善就導致傷人。若未辦狗證，也會因找不到主人而產生糾紛。
錢葉芳表示，從整體上來看，棄養犬隻成本很低，甚至毫無成本，只要稍微有事件促動，很多不負責任的主人會選擇直接棄養。雖然各地不時進行犬隻集中整治運動，但標本均不能治。集中整治對隨意養犬者、棄犬者沒有影響。很多主人直接棄養犬隻，甚至叫囂著讓執法人員帶走。每次專項整治都會導致新棄養犬隻數量暴增，為社會、疾控、人員安全帶來了極大隱患。
錢葉芳稱，地方立法中存在不夠科學、合理的制度，也帶來難以執行的問題，比如部分地區辦證費用較高，或者辦證程式繁雜、缺乏基本的服務。例如，根據現行規定，北京市養犬管理服務費在重點區域為1000元，續費一年為500元；一般管理區內，按照所在區人民政府確定的標準繳納。較高的費用打消了部分養犬人的辦證積極性，大多收費的地方也缺少植入晶片、提供走失尋找平臺等基本服務，導致部分養犬人感覺不對等而選擇不辦證。
世界衛生組織指出，有研究表明，動物咬傷傷害中有76％~94％是犬造成的。據估計，每年有5.9萬人死於狂犬病，其中絕大部分是由於被患有狂犬病的犬隻咬傷。2020年，世界動物保護協會發布的《聚焦犬隻：2030年消除狂犬病的解決方案》報告指出，若要消除狂犬病，犬隻接種率應該達到70％以上。
“絕大部分的疫苗打給了人，但實際上應打給狗，70%的狗打了疫苗就不會發病，從而形成一個免疫屏障。狗安全了，人自然就安全了。”世界動物保護協會科學家孫全輝說。
為何狗患難管？執法人員遭遇“執行難”
實際上，朱女士所在小區不止一次發生狗咬人事件。她向我們介紹，每次事發時，業主都會提出養犬管理要求、小區也會進行宣傳提醒。然而，事情一旦過去，他們就逐漸淡忘和鬆懈了。她認為，養狗會帶來安全隱患，如果要養，前提應是在排除安全隱患下，切實負起責任。
朱女士介紹，其兒子被狗咬傷後，她也報了警，“警方說不歸他們管，讓找物業。物業調監控找到犬主人，但沒辦狗證，她不承認是她的狗，不願承擔醫藥費。反覆協調後，物業賠償我部分醫藥費，維權太難。”
朱女士的兒子曾被犬隻咬傷，她表示維權過程很曲折（央廣網發 受訪者 供圖）
據此前媒體報道，2021年9月，河南安陽“狗咬人”事件中，受傷者家屬就曾因“維權難”引發輿論關注。
河南唐河縣一名從事犬隻養殖銷售兼寵物訓練者認為，維權難的根源是養犬未備案登記，不能落實責任人。相關部門需花費力量加強登記解決根源問題，雖然前期較困難，但一旦落實好，後續環節出現的問題就會減少、易解決，群眾也會慢慢習慣接受。
然而，在錢葉芳看來，當前，即使犬隻辦證，也只有紙質照片登記，沒有實質性身份識別系統，這導致很多人透過不牽引犬隻來規避和逃脫法律責任，一旦發生不文明行為被抓，完全可以透過不承認犬隻歸屬來逃脫處罰。這種無法明確事主身份的是盲目的執法，政府在執法過程中只能對犬隻進行沒收或捕殺的手段。由於沒有身份識別，一旦犬隻丟失，很難找回，從而淪為流浪犬。
對此，北京養犬協會原秘書長、中國小動物保護協會原秘書長沈瑞洪表示，可以透過植入晶片或虹膜識別技術加強對犬隻的身份識別，推動犬隻的資訊化管理，實現犬隻整個全生命週期的科學監管。
對此，湖北宜昌市公安局西陵區分局雲集派出所和治安管理大隊湯池警官說，根據《宜昌市養犬管理條例》，對辦狗證雖有規定，但多是“強調”，不辦也無處罰，除非嚇到人時強制收容。
在他看來，管理難還表現在公安對禁養犬執法時，市民和相關部門配合程度低。“有市民拒不承認自己的狗是禁養犬時，需要有關部門出具犬隻鑑定報告，但有時一些部門未能積極配合，導致執法時和犬主人發生矛盾。此外，對遺棄和虐待狗的行為不好取證，只能按流浪狗處理。”
小區物業、社群居委會也表達了對“狗事兒”難管的無奈。北京市萬年花城小區物業處一名劉姓工作人員表示，雖然物業會在公共區域如電梯、小區宣傳展板貼“打疫苗、拴狗繩、戴狗套”等文明養犬規定，並對糾紛進行協調，但因沒有執法權，能做的很有限。“有業主甚至會認為‘憑什麼管我，即使不遵守養狗規定，你能24小時看著我嗎？’遇到糾紛，我們建議報警，向執法部門求助。”
河南焦作市一社群居委會工作人員同樣表示，社群只能督導，如果處理不了就聯絡公安。
李元利說，養犬管理條例在縣級執行中也面臨一定困難。除了養犬人缺乏責任意識，縣城對養狗文明宣傳和對惡性繁殖的監管幾乎空白。“一些縣級未設立專門機構，執法缺乏依據，且人手缺乏情況下，寄希望於工作人員主動作為，難免會存在推諉。”他認為，狗咬人的不可控性太強，地方應結合當地實際，明確解決方案，提升責任意識，同時做好宣傳和預防。
沈瑞洪表示，根據對電商平臺購買寵物食品用品分佈人口資料統計，四五線城市包括縣城近兩年養寵人數漲幅很大。縣城養寵物者增多，但不是法外之地，只要違反了動物防疫法和市級文明養犬管理條例等，相關部門就應對違規違法行為採取措施。
孫全輝說，從大眾意義上來說，養犬管理主要是針對城市養犬，在部分城鄉農村，因人員編制機構設定不到位，導致管理缺失，加上對動物疾病和健康的不夠重視，國內狂犬病疫苗普及率比較低，狂犬病防控實際上也更難。
狗患治理，可從源頭上控制流浪動物
原陽縣城關鎮的丁女士反映，鄰居家未辦理相關手續情況下養了40多條狗，從事繁殖兼售賣經營，晚上狗叫聲大得睡不著，氣味也燻得“辣眼睛”。
在某社交平臺，充斥著大量寵物狗繁殖、銷售的廣告。暗訪中，這些從業者均表示，他們基地繁育量大，日均現貨可達幾百只，多達幾十個品種，想要什麼犬種均可繁育。
李元利認為，這種無序繁殖是為了買賣，低成本的低價買賣也是造成人們對寵物隨意遺棄的主要原因之一。
沈瑞洪表示，首先需關注的是，這些貓狗從哪裡來及如何規範。無論是線下市場還是電商平臺，都有活體在銷售，其實此環節監管並不難，首先要做到源頭治理，控制無序繁殖。“在歐美，繁殖繁育有一套特別嚴苛的體系，如設有認證的機構，普通人不可以做繁殖。在國內，大量流浪動物的產生主要因無序繁殖和低成本飼養造成的主動遺棄。90%以上的繁殖缺乏相應手續或資質，還可能產生動物隱性遺傳疾病，面對寵物醫院高診療成本，遺棄可能性增加。因此要有嚴格的繁育管理體系，推動科學繁殖和治理，減少後續管理成本。”
丁女士說，她家中有孩子，也有70多歲患心臟病的老人，鄰居這樣養狗已經給她的生活造成困擾。“養狗人說在自己家養狗不關別人事，我向當地公安、城管、12345和村委大隊都反映過這事，但互相推諉，雖然曾調解，但效果不明顯。”
沈瑞洪說，從伴侶動物環境看，不管是疫病預防控制還是造成的糾紛、案件，執法成本高、取證難、違法成本低，是現實問題。從源頭治理上來說，除了控制無序繁殖，還要解決身份識別。此外，隨著各類城市養犬人口的增加，需要促進城市公共服務功能的完善，增加投入成本，並更科學地引導人們對狗的科學認知。
鄭州市寵物健康保護協會的吳改彥說，每天，他收到的流浪貓狗救助資訊有20條左右。據他了解，一個地區，一年繁殖的貓狗寵物有幾百萬，實際上現有存在的寵物和養寵物的家庭已經飽和。一些流浪貓狗被狗販子以低價收走，或虛假宣傳、以寵物盲盒等形式賣到一些地方，造成流浪動物跨區域流浪。國家應該從源頭控制惡性的非法繁殖和非法交易市場。
孫全輝說，在澳洲和美國，只有國家許可的機構才能繁育和銷售犬隻，且價格很規範；鼓勵領養，對隨意遺棄、虐待動物行為，輕則罰款、剝奪飼養權利，重則可能會監禁、判刑。而國內疫苗普及率低、繁殖率高，更多是商業繁殖且缺乏監管，“一方面是大量的流浪狗被領養不完，一邊是不斷繁殖，愛心人士救助根本救不完。總結先進做法，需把最關鍵的幾個鏈條管好，比如指定有能力的繁育機構，保證繁育動物的質量、數量。”
他認為，可結合國外成熟經驗和我國國情，從國家層面出臺相關規定或條例，各省以此為參考具體細化，相關部門在各司其職的同時，也做好協調和聯動，最終取得成效。
錢葉芳表示，目前，大多數地方已經從“限制”進化到“管理”。例如，南京（2007）確立了“管理和服務相結合”的原則，同時規定養犬人應當為犬隻提供必要的飲食條件、活動空間和生活環境。
不過，他還表示，流浪動物失於科學、文明管理，首先是源頭控制不力，遺棄、散養、走失、繁殖導致流浪動物源源不斷。因此，要嚴格執行養犬許可制度和防疫制度；從源頭上控制流浪動物的產生，建立救助體系。源頭控制包括嚴格規範貓、犬繁殖經營，嚴禁私自繁殖和買賣，嚴懲遺棄行為。
執法標準不一，缺乏全國性管理“大法”
全國人大常委會法工委發言人楊合慶曾介紹，截至2021年1月，初步統計全國有11個省、自治區、直轄市和105個設區的市制定了養犬的地方性法規、政府規章，有的地方還制定了不止一部，一共是137部，各地的養犬管理措施也不盡相同，有較大區別。
在沈瑞洪看來，2021年新修訂的動物防疫法突出著力構建科學、合理、健全的動物防疫法律體系。但具體行為管理目前主要是地方法規，即地方養犬管理條例，還缺乏全國性的管理“大法”。
四川崇州案件代理律師周兆成表示，針對養犬管理，目前我國並無專門的全國性法律規定。新版動物防疫法規定了犬隻登記的條件、出行規範，以及飼養犬隻防疫管理的具體辦法。關於犬傷人的責任追究分散於民法典、治安管理處罰法和動物防疫法等法律條文中，值得注意的是，刑法對犬傷人沒有專設罪名，刑事法律也無犬傷人的司法解釋。
在錢葉芳看來，當前，各地管理規定中缺乏應有的規則，帶來難以管理的問題。如，缺少對虐待、遺棄、散養、私自繁殖行為的處罰措施。相當一部分地方立法沒有禁止遺棄、虐待等行為，而在禁止虐待、遺棄的地方立法中，相當一部分沒有設定必要的處罰措施。同時，由於立法權的限制，地方無權設定限制人身自由、吊銷企業營業執照等有威懾力的行政處罰，處罰措施限於沒收、罰款等。
錢葉芳說，各地出臺的管理條例並非嚴格按照犬隻的品種和天性劃分，而是根據身高、體長等特點，並無規律可循。對中華田園犬和非烈性大型犬的禁養，導致大量犬隻無法辦證，成為嚴重的不文明養犬和隨意遺棄現象的誘因。他認為，烈性犬的判定標準，應當參考國際通例，嚴格禁止家庭飼養。
他表示，應制定全國性養犬管理規則，統一執法標準。鑑於犬類和貓類同為人類伴侶動物，在城市管理中引發了同樣的社會問題，建議制定伴侶動物保護管理法，全面規定犬貓兩類伴侶動物的飼養規則和保護規則，樹立“管理”和“保護”並重的立法理念；設定統一的犬貓類管理規則，提高違法成本；放鬆對準養犬類品種的限制，統一烈性犬的認定標準。
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